Op Ed / Avocatul Alexandru Bajdechi: Din nou despre transportul elevilor – probleme și soluții. Ministerul Educației întotdeauna greșește. Despre HG 1337/2023 și altele

Acum 6 luni scriam despre ce probleme vor apărea cu transportul elevilor din cauza noii Legi a învățământului preuniversitar. 

Ca o scurtă recapitulare de la acest articol și până acum:

1. Hotărârea Guvernului despre care aminteam în articol a apărut – HG nr. 810/2023. Dar, această hotărâre de guvern este contrară legii și Regulamentului (CE) nr. 1370/2007. Deci, trebuie anulată și refacută.
2. Neclaritatea și contradicția sursei de finanțare – aici nu s-a rezolvat nimic. Trebuie corectată legea învățământului. Există inițiative în acest sens, însă trebuie și voință politică, iar pentru asta trebuie recunoscută greșeala (iar asta e cel mai greu). De altfel, Consiliul Concurenței a confirmat ce spuneam că art. 83 din Legea învățământului preuniversitar e contrar legislației europene:

Problema și mai mare este că a apărut o nouă hotărâre de guvern, care în loc să rezolve problemele, mai mult le adâncește:

Hotărâre nr. 1.337 din 29 decembrie 2023 privind modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 810/2023 pentru aprobarea normelor metodologice privind acordarea facilităților de transport pentru elevi (în continuare HG 1337/2023)

• Transportul interjudețean

HG tot încearcă să definească transportul interjudețean. Acum noua definiție e următoarea: „transportul public rutier interjudețean de persoane – se consideră, în cazul navetei elevilor, transportul între județe învecinate, în situația în care elevul se înscrie la o unitate de învățământ în județul vecin. În cazul municipiului București, județe vecine se consideră și județele Călărași, Dâmbovița, Giurgiu, Ialomița și Prahova, cu excepția transportului dintre municipiul București și localitățile județului Ilfov, care este considerat transport local;”

Care este problema? Sunt mai multe!

1. Elevii nu au dreptul al gratuitate la transportul interjudețean, pentru că nu este serviciu public! A se vedea art. 83 alin. (1) din LIP: „Elevii din învățământul preuniversitar acreditat/autorizat, inclusiv cei înmatriculați în cadrul unităților de învățământ preuniversitar înscrise în Registrul special al unităților de învățământ preuniversitar care funcționează după un curriculum străin, prevăzut la art. 117 alin. (10) lit. r) pct. (iv), beneficiază de gratuitate, în condițiile legii, la serviciile publice de transport public local, inclusiv metropolitan și județean, rutier, naval, cu metroul, precum și feroviar la toate categoriile de trenuri, clasa a II-a, pe tot parcursul anului școlar, în scopul asigurării dreptului la educație, în conformitate cu prevederile unei hotărâri de Guvern inițiate de Ministerul Educației și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, cu consultarea structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale”. Vedeți undeva scris aici interjudețean? Nu este!
2. Curtea Constituțională, față de situația de mai sus, a spus că prin interjudețean trebuie înțeles transport local sub forma de ADI (asociație de dezvoltare intercomunitară între 2 județe, dacă există): „143. Cu privire la lipsa de previzibilitate a sintagmei „transport interjudețean” din cuprinsul art.83 alin.(2) din lege, Curtea observă că, într-adevăr, transportul public rutier interjudețean nu se regăsește la alin.(1), însă alin.(2) se integrează în alin.(1), prin includerea și a acestei forme de transport în categoria transportului public local realizat în cadrul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară în care membrii sunt din județe diferite – de altfel, art.3 pct.48 din Ordonanța Guvernului nr.27/2011 stabilește că transport rutier local de persoane este transportul rutier public de persoane prin servicii regulate efectuat în interiorul unei localități, precum și în limitele unei asociații de dezvoltare intercomunitare” (Decizia 340/2023). Deci este foarte clar, nu ce spune hotărârea de guvern.
3. Nu există contracte de serviciu public pentru transportul interjudețean, deci nu se poate asigura gratuitate prin plata operatorului de transport, decât cu respectarea legislației privind ajutorul de stat (a se vedea punctul de vedere al Consiliului Concurenței de mai sus). Dar cum am spus și la lit. a), nu există gratuitate la interjudețean, deci nu ai ce să plătești.

• Sumele forfetare

Art. 83 alin. (8) din LIP zice așa: „În cazul în care elevii nu sunt școlarizați în satul, comuna, orașul sau municipiul de domiciliu și nu beneficiază de existența serviciilor de transport public, aceștia beneficiază, pe durata cursurilor școlare, de o sumă forfetară lunară al cărei cuantum se stabilește anual, cu avizul conform al ANRSC, prin hotărâre a consiliului județean, în funcție de distanța dintre unitatea de învățământ și domiciliu. În toate cazurile, DJIP/DMBIP realizează analize semestriale cu privire la aceste situații și le prezintă Ministerului Educației și autorităților locale competente în vederea extinderii serviciilor publice de transport de persoane”.

Alineatul a ieșit prost din Guvern/Parlament. Rațiunea acestui alineat era următoarea: Dacă nu există transport public (pentru că nu vrea consiliul județean, spre exemplu), atunci consiliul județean era obligat să plătească elevilor o sumă (eu i-am zis bursă) pentru transport. Practic, scopul era să forțezi autoritățile locale competente (fie că vorbim de consiliile locale sau județene) să asigure rute de transport pentru toată lumea, și dacă nu o face, să fie o penalizare financiară. Astăzi, consiliile județene nu au niciun fel de incentive (încurajare) să asigure transport public pe rutele nerentabile, pentru că ar însemna să plătească compensații (și nu vor!). Așadar, consiliile județene sunt astăzi încurajate să desființeze transportul public, decât să asigure buna funcționare a acestuia. Se poate vedea și teza finală de la alin. (8), că trebuie să se facă analize semestriale cu privire la situațiile în care nu există transport public, tocmai pentru a se lua decizia extinderii transportului public. Nu am văzut nicio analiză publicată!

Dintr-o neînțelegere (profundă) a raționamentului de mai sus, bursa a devenit sumă forfetară și în loc să fie suportată de consiliul județean, a devenit suportată de Ministerul Educației. Nu are ce să caute ANRSC la această sumă forfetară, pentru că e vorba de a stabili o suma de bani pentru situația în care nu există transport. Or, ANRSC se ocupă de serviciile publice de transport (reglementare tehnică).

Ce fac elevii cu sumele forfetare? Această situație trebuie să fie una excepțională, extremă și temporară. Ce fac cu ele? Car pooling, autostop, taxi, autoturism personal. Da, asta e situația, dar cum am spus este ultima ratio.

Și acum această ultima ratio vrea să fie transformată de Guvern în regulă.

„5. La articolul 4, după alineatul (5) se introduc opt noi alineate, alin. (5^1)-(5^8), cu următorul cuprins:

(5^1) Valoarea unitară lei/km aferentă sumei forfetare se stabilește anual de către consiliul județean ca medie a tarifelor medii lei/km/loc, inclusiv TVA, prevăzute în fișele de fundamentare ale tarifelor în vigoare, aferente tuturor traseelor și/sau grupelor de trasee din toate contractele de servicii publice de transport rutier județean de persoane atribuite de către consiliul județean.”

De unde până unde această obsesie de a raporta suma forfetară la valoarea tarifelor medii nu înțeleg. În mod evident, suma forfetară trebuie să fie cu mult mai mare decât tariful la transportul în comun. Doar vorbim de situații extreme în care transportul public nu e rentabil și consiliile județene nu au dorit să-și bată capul. Un reper ar trebui să fie mai degrabă tariful mediu la taxi, cum ar fi un 2 lei /km.

Dacă pe elev îl costă transportul până la școală (autostop/taxi/autoturism personal) 30 lei pe zi și Ministerul Educației îi da 10 lei pe zi, mai vorbim de transport gratuit? Sau vorbim despre o farsă? Da, sumă forfetară înseamnă că acei bani nu trebuie să îi justifici, pentru că ar fi dificil (car pooling, autoturism personal, taxi clandestin gen Caracal etc.).

„(5^3) Consiliile județene care nu au finalizat nicio procedură de atribuire a contractelor de servicii publice de transport rutier județean de persoane, în conformitate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1.191/69 și nr. 1.107/70 ale Consiliului, cu modificările și completările ulterioare, adoptă hotărâri prin care aprobă valoarea unitară lei/km aferentă sumei forfetare la nivelul valorii unitare medii la nivel național lei/km comunicate de către ANRSC.”

Care este legătura între tarifele medii la nivel național la transportul public și costuri exorbitante, individuale, în zone greu accesibile / trasee nerentabile? În mod evident discutăm despre sume derizorii în raport cu costurile, ceea ce echivalează, ca soluție legislativă, cu încălcarea dreptului la învățătură prevăzut de Constituție.

În ultimul rând, vreau să fie foarte clar, sumele forfetare se aplică în situația în care NU EXISTĂ transport public, nu în situația în care operatorul de transport nu are contract cu autoritatea locală sau contractul nu e încheiat în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007.

Elevii care merg cu autobuzul la școală și nu primesc gratuitate la autobuz nu pot primi suma forfetară! De ce? Pentru că ei beneficiază de transport public. Dacă nu e gratuit, atunci ei trebuie să reclame la consiliul județean!

Din 8 ianuarie, când începe școala, elevii navetiști din 19 județe vor plăti transportul din banii lor. „Noua hotărâre de guvern nu ne permite să recuperăm banii pe lunile trecute, inclusiv pe ianuarie și nu a fost discutată cu noi”, acuză Federația Operatorilor de Transport.

Referitor la această situație, în aceste județene și în aceste situații elevii nu pot beneficia de sumă forfetară și nu vor avea nici gratuitate. Problema e detaliată mai jos.

• Plata transportului

Acum am ajuns și la un alt subiect fierbinte, legat de comunicatul unei federații a operatorilor de transport. Ce s-a întâmplat și de ce s-a ajuns aici?

În anul 2020, prin Legea nr. 34/2020, Parlamentul României a respins OUG nr. 51/2019 care scotea transportul județean din sfera serviciilor publice de transport. Adică nu mai permitea ca elevii (și alte categorii) să aibă reducere / gratuitate la transport (decât în condițiile ajutorului de stat, adică prea complicat) și desființa practica ca traseele nerentabile să fie acoperite.

Ministrul Dezvoltării îi anunță pe președinții de CJ să încheie rapid contractele de transport județean (articol din 13 martie 2020, sursa ziuacargo.ro).

În acel moment, Ministerul Dezvoltării în mod corect a informat consiliile județene că au obligația de a încheia contracte de servicii publice, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, în procedură de urgență, pentru a asigura continuitatea.

Au făcut consiliile județene asta? Nu.

La 2 luni distanță, vine OUG nr. 70/2020 care zice așa:

Articolul 66 (1) Transportul rutier județean de persoane prin curse regulate se desfășoară, până la data de 31.12.2021, în baza programelor de transport județene și a licențelor aflate în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României a Legii nr. 34/2020 privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane.

(2) Consiliile județene vor încheia contracte de delegare a gestiunii pentru asigurarea în continuare a transportului public județean de persoane prin curse regulate, cu valabilitate până la data finalizării procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1.191/69 și nr. 1.107/70 ale Consiliului, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 31.12.2021, cu operatorii de transport care dețin licențe de traseu valabile pe traseul respectiv la data publicării în Monitorul Oficial al României a Legii nr. 34/2020 privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane.

(3) Prevederile alin. (2) nu se aplică în cazul în care traseele județene sunt operate în cadrul unei asociații de dezvoltare intercomunitară.

(4) Autoritatea Rutieră Română – A.R.R. va transmite consiliilor județene lista operatorilor de transport deținători de licențe de traseu pentru efectuarea transportului rutier județean contra cost de persoane prin servicii regulate, valabile la data publicării în Monitorul Oficial al României a Legii nr. 34/2020 privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane.

A se vedea alin. (2). Dintr-o eroare (poate de redactare?) nu s-a înțeles că contractele trebuie încheiate și înainte de finalizarea procedurilor competitive tot în baza Regulamentului (CE) nr. 1370/2007. 

Ce s-a întâmplat în teritoriu? Unii au încheiat contracte, în baza OUG nr. 70/2020, fără a menționa regulamentul european, alții au aprobat doar documentația fără să încheie contractele, alții nu au făcut nimic. Unele consilii județene nici până acum, la 4 ani distanță, nu au demarat procedurile competitive pentru încheierea contractelor. Poate vom afla într-o zi de la organele de urmărire penală de ce.

Și acum, 4 ani spre prezent, avem o situație haotică în țară (poate și pentru că nu au fost luate măsuri împotriva autorităților locale care încalcă legea).

Să luam situația de la Botoșani, pentru că fost documentată de presa locală:

Elevi lăsaţi să meargă pe jos la şcoală. “Consiliul Judeţean şi-a bătut joc de serviciul public de transport”, scria Monitorul de Botoșani pe 5 ianuarie 2024.

Scrie presa locală:

ANRSC a comunicat instituţiilor implicate că dacă nu respectă legislaţia europeană, există riscul ca transportatorii să îşi poată mări tarifele şi abonamentele în mod artificial, astfel statul fiind obligat să deconteze mai mulţi bani decât ar trebui.

Mai mult, cei de la ANRSC spun că CJ Botoșani nu a respectat legislaţia în vigoare, deşi i s-a atras atenţia în urmă cu un an. Din acest motiv, sumele de bani care ar trebui decontate pentru transportatori în octombrie şi noiembrie ar trebui să se transforme în ajutor de stat. În acest sens, acum cei de la CJ trebuie să refacă documentaţia.

„În situatia în care CJ Botoşani a încheiat contracte care nu sunt atribuite conform Regulamentului (CE) nr.1370/2007, respectiv atribuite prin procedură competitivă sau, dacă licitaţia nu poate fi finalizată, prin procedură de negociere fără publicare, pe motive de urgenţă, conform prevederilor din legislaţia achiziţiilor publice, plata gratuităţilor pentru transportul elevilor reprezintă o măsură care implică ajutor de stat şi nu o măsură de suspendare a plăţii, care trebuie avizată de către Consiliul Concurenţei prin parcurgerea de către Consiliul Judetean Botoşani a procedurii naţionale în domeniul ajutorului de stat, cu modificările şi completările ulterioare”, se mai arată în răspunsul ANRSC.

În ciuda informaţiilor prezentate de ANRSC, reprezentanţii CJ Botoșani spun că ei sunt prinşi la mijloc.

“Consiliul Județean Botoșani are contracte de delegare a gestiunii de transport în vigoare, care au fost prelungite în baza legii. Contractele sunt legale, sunt cele care au operat și în anii trecuți. Din punctul de vedere al Consiliului Județean, nu vedem nicio problemă. ANRSC nu a avut nicio comunicare cu CJ pe tema contractelor. Înțeleg că nu sunt decontate de către Ministerul Educației abonamentele oferite elevilor. Aici este o problemă care poate fi reglementată doar între cele două instituții, ANRSC și Ministerul Educației. Consiliul Județean are contract de delegare a serviciilor.

Contractul de prestări servicii de transport se încheie între beneficiarii contractului, în speță elevii sau instituțiile de învățământ, și transportatori. Relația comercială este între cele două părți, nu între CJ, Ministerul Educației și elevi. Contractul este în vigoare până la sfârșitul anului, a fost prelungit prin act adițional anul trecut, deci contractul a operat și în anii precedenți când Ministerul Educației a decontat naveta elevilor. Din ceea ce știu eu legislația incidentă pe acest domeniu nu a fost schimbată”, a precizat Marius Ilincaru, directorul de cabinet al preşedintelui CJ Botoșani.

Practic, operatorii de transport au contract cu consiliul județean (deci este serviciu public), dar nu a fost încheiat în temeiul legislației europene și CJ Botoșani nici nu a fost în stare să termine licitația, după 4 ani. Situația este similară în restul țării.

În aceste situații, operatorii nu vor primi banii de la inspectoratele școlare (care oricum nu au bază legală să plătească, având în vedere legislația europeană), asta înseamnă că nu vor mai da gratuitate la elevi.

Cine este de vină? Consiliul județean. Cine este sancționat? Elevul și operatorul de transport.

Dar există și o soluție, prevăzută de art. 83 alin. (5) din LIP:

„(5) Prin contractele de serviciu public se asigură compensarea operatorilor de transport de către autoritățile contractante pentru obligațiile de serviciu public aferente gratuității elevilor. Nerespectarea de către operatorii de transport a gratuității elevilor se sancționează cu încetarea de drept a contractului de serviciu public. (…)”

Adică să plătească consiliul județean, conform legii și Regulamentului (CE) nr. 1370/2007. Sigur, o altă soluție (complementară) este să încheie contracte în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 în procedură de urgență.

Va face asta? Probabil că nu. Cel puțin cât timp autoritățile centrale nu „îndrumă” consiliile județene în această direcție.

Și acum să vedem ce „îndrumări” a dat Guvernul prin HG 1337/2023:

Articolul II

(1) Prin excepție de la prevederile art. 4 alin. (1) din anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 810/2023 pentru aprobarea normelor metodologice privind acordarea facilităților de transport pentru elevi, în județele în care până la data de 1 februarie 2024 nu sunt încheiate contracte de servicii publice de transport județean de persoane potrivit Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1.191/69 și nr. 1.107/70 ale Consiliului, cu modificările și completările ulterioare, inspectoratul școlar județean/inspectoratul Școlar al Municipiului București efectuează plata serviciilor de transport executate de operatorii de transport rutier pentru elevi, cel mult la nivelul valorii unitare lei/km, aprobată conform prevederilor art. 4 alin. (5^3) din anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 810/2023.

(2) Începând cu data de 1 februarie 2024, în județele în care nu sunt încheiate contracte de servicii publice de transport județean de persoane potrivit Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007, cu modificările și completările ulterioare, inspectoratul școlar județean/inspectoratul Școlar al Municipiului București nu mai poate efectua plăți către operatorii de transport rutier județean.

Ce treabă are suma forfetară (calculată după valorii medii la nivel național) cu transportul deja efectuat? Dacă transportatorul nu și-a primit (toți) banii, va da gratuitate în continuare? Ce se întâmplă după 1 februarie 2024? Sunt întrebări deschise. 

Să fim optimiști, pe 1 februarie începe sesiunea parlamentară, iar senatorii și deputații, proaspăt odihniți, poate se vor apleca pentru corectarea legii învățământului.

Poate vă întrebați de ce este acest haos cu transportul elevilor de 11 ani (2013-2024). Răspunsul este că la Ministerul Educației nu există specialiști în transport. Și bine că nu există. Dar asta nu înseamnă că nu trebuie consultați (pe aceia care există). Lucrurile făcute prost, vor da rezultate proaste. Eu am avertizat din vara. S-a dovedit.

Despre autor: Alexandru Bajdechi este avocat, doctorand în drept constituțional la Academia de Studii Economice din București. A absolvit programul de master „Achiziții publice, Concesiuni, Parteneriat public-privat” al Facultății de Drept, Universitatea din București având o lucrare de disertație cu titlul „Implicații teoretice și practice ale obligațiilor și compensațiilor de serviciu public în cadrul contractelor de servicii publice reglementate de Regulamentul (CE) nr. 1370/2007”.

Nota redacției: Opinia aparține autorului și nu este neapărat și opinia redacției.