EXCLUSIV Finanțarea educației din România: “nici proiectul de lege, nici strategia România Educată nu stabilesc țintele” banilor în plus promiși de noua lege, într-un sistem fără buget multianual și în care “sectorul educației este sufocat de proceduri redundante și inutile” – raport de diagnostic al OCDE

România se confruntă cu o diferență majoră între ceea ce spun planurile de creștere a cheltuielilor pentru educație până la 15% din buget, care pot produce progrese reale în acest sector, și nivelul ei de pregătire pentru a folosi adecvat aceste cheltuieli și de a nu irosi banii, reiese din proiectul de raport-diagnostic realizat de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare în Europa (OCDE) pentru învățământul preuniversitar românesc, consultat de Edupedu.ro și prezentat aici. Printre problemele-cheie identificate în acest proiect de raport, care pune creșterea finanțării educației în contextul reformei legislative și a proiectelor susținute prin PNRR, se numără lipsa unei prioritizări clare a alocărilor de bani, dar și faptul că bugetul nu este unul făcut să susțină transformarea sistemului și strategii pe termen lung, ci e orientat spre acoperirea costurilor anuale.

Analiza OCDE din proiectul raportului “Consolidarea modelului de guvernare a învățământului preuniversitar în România” pleacă de la o descriere fără menajamente a situației de fapt în ceea ce privește finanțarea educației din ultimii ani. Altfel spus, baza pe care trebuie să construiască reforma promisă de autorități prin proiectul “România Educată” și legile educației, dar și proiectele cu finanțare prin PNRR.

• Proiectul raportului de diagnostic, document de mai bine de 100 de pagini, a fost realizat de OCDE, potrivit informațiilor Edupedu.ro, în urma unei documentări extinse făcute direct în România, în luna februarie, prin discuții cu responsabilii de la toate nivelurile din sistem. Drept urmare, materialul reprezintă o “fotografie” a reformelor și schimbărilor propuse, raportate la situația actuală, așa cum se prezentau ele la începutul acestui an.

Tabloul finanțării educației în acest moment, potrivit analizei OCDE:

• Cheltuielile publice pentru educație sunt mult prea reduse, mai ales în preuniversitar: pe baza datelor declarate în 2021, ele reprezentau 3,7% din PIB, cel mai mic nivel din UE (media europeană este de 4,8% din PiB) și din Europa Centrală și de Est (medie 5%). La nivel preșcolar, cheltuielile s-au aflat la 0,8% din PIB – mai puțin de jumătate de media europeană de 1,7%, în 2021.

• În pofida creșterii economice rapide, rămân presiuni foarte mari asupra finanțelor publice, presiuni care pot fi reduse prin diverse măsuri, printre care reducerea cheltuielilor publice

• România beneficiază substanțial de pe urma PNRR, educația având alocate 3,6 miliarde de euro

• Inegalitățile în finanțarea școlilor se mențin în pofida unor măsuri recente de a ajusta formulele de finanțare așa încât școlile din rural să primească mai multe resurse, școlile dezavantajate neavând cum să beneficieze, ca în alte țări, de programe dedicate pentru a primi resurse suplimentare.

• Majoritatea bugetelor sunt destinate cheltuielilor cu personalul, rămânând prea puține resurse pentru a investi în alte resurse care să ducă la creșterea calității educației.

• Se mențin problemele de eficiență și de calitate a rețelei de școli, cauzate de schimbările demografice masive.

• Eforturile de a atrage profesori buni în zonele rurale sau izolate nu au fost eficiente. Și aceasta, în condițiile în care, potrivit datelor din 2019, mai puțin de 1 din 3 profesori din mediul rural (29,7%) avea un master, iar în urban – doar jumătate (49,75%), România având cele mai mici procente în acest sens la nivelul Europei Centrale și de Est.

• România oferă o serie de burse școlare, dar acestea răsplătesc îndeosebi performanța academică – în 2020-21, numărul studenților care au primit bursă de merit sau de performanță a fost de trei ori mai mare decât cel al elevilor care au beneficiat de burse sociale.

În aceste condiții, ce schimbări sunt așteptate și care pot fi rezultatele?

OCDE arată că un nivel de 15% din buget pentru educație, procentul vizat în schimbările legislative, este în linie cu angajamentele internaționale și ar însemna, teoretic, o creștere semnificativă a cheltuielilor, aducându-le la un nivel mediu european.

Documentul citat notează că nici proiectul de lege, nici strategia “România Educată” nu stabilesc țintele alocării suplimentare, ci doar o direcție generală în ceea ce privește domeniile care ar trebui să beneficieze de mai mulți bani.

• 15% din buget ar permite României să ajungă la un nivel similar cu mediile UE și ECE. În același timp, o creștere a fondurilor este crucială pentru întărirea capabilităților profesionale din sistem, a resurselor de predare și a sistemelor de date.

Pe de altă parte, arată documentul, pentru a atinge astfel de rezultate trebuie depășite o serie de obstacole ce țin de fondul problemelor din educație, după cum reiese din document:

Nu există niciun document care să stabilească în mod clar modul cum vor fi alocate fondurile suplimentare care vor intra în sistem, într-o manieră în care să se alinieze la prioritățile guvernului și să fie atinse țintele de îmbunătățire a situației. Documentul notează absența unor planuri operaționale și de cheltuieli care să traducă obiectivele generale în intervenții care să dea rezultate.

• “Nici România Educată, nici proiectul de lege (a învățământului preuniversitar – n.red.) nu menționează explicit obiectivele prioritare și bugetul asociat acestora. O parte substanțială din finanțare va fi direcționată mai mult ca sigur spre acoperirea creșterii salariilor profesorilor, creștere planificată șoi necesară. Dar, în absența unei direcții strategice pentru alocarea fondurilor, fondurile suplimentare ar putea fi absorbite în costurile recurente din sistem, iar multe alte investiții presante să fie neglijate – precum întărirea dezvoltării profesionale în întregul sector, asigurarea resurselor necesare pentru îmbunătățirea școlilor, dezvoltarea unor sisteme solide de date”, scrie în proiectul de raport. 

În același timp, arată documentul, abordarea generală actuală a modului cum sunt alocați banii de la buget este ca aceștia să acopere costurile anuale din sistem, nu să transforme sistemul. Documentul citează reprezentanți ai Ministerului Educației care au arătat că bugetarea se face fără vreo legătură cu obiectivele strategice. 

• “Dacă abordarea bugetării va continua să pună accentul pe acoperirea costurilor existente, sistemul va continua să finanțeze practici ineficiente în loc să aloce resurse într-un mod care să îmbunătățească predarea și învățarea”, afirmă documentul.

Pe de altă parte, raportul citat notează că Ministerul nu organizează eforturile de raționalizare a rețelei de școli, pentru a rezolva dezechilibrele de cerere și ofertă în ceea ce privește școlarizarea. Eforturile de a raționaliza rețeaua școlară prin consorții școlare nu au făcut să fie acoperite diferențele mari de calitate și de acces la resurse, iar acum nu există niciun studiu național sau listă de principii care să stea la baza reorganizării rețelei școlare, se arată în document.

De aici, acesta trece la următoarea problemă majoră: birocrația. “Sectorul educației din România este sufocat de proceduri redundante și inutile. Aceste straturi birocratice mănâncă timpul decidenților și al profesorilor și le distrag atenția de la munca lor principală (…) Pentru ca România să se asigure că finanțarea publică e folosită într-un fel care să contribuie la îmbunătățiri educaționale, va fi nevoie să treacă în revistă și să elimine multe dintre aceste practici contraproductive”, spune documentul, care face trimitere la structurile administrative birocratice din școli sau la birocrația evaluărilor ARACIP.

În ceea ce privește alocarea de fonduri suplimentare pentru elevii și școlile din medii dezavantajate, documentul trece în revistă schimbările propuse de noua legislație, inclusiv acordarea de stimulente pentru profesori pentru a-i atrage în zone rurale, dar și schimbările la nivel de burse. 

• Și în acest caz, raportul notează o serie de neajunsuri: bursele nou introduse tind să vizeze mai degrabă performanța decât nevoia socială, fiind luați în calcul mai mult bani pentru elevii care învață foarte bine decât pentru cei din medii dezavantajate.

Creșterea resurselor pentru școlile din aceste zone, inclusiv prin încurajarea consorțiilor, este apreciată drept un “pas pozitiv”, iar măsurile de sprijin pentru elevii cu CES sunt apreciate a fi “în linie cu practicile internaționale”, dar, scrie raportul, “România va trebui să pună în balanță foarte atent felurile cum va aloca finanțări, pentru a preveni practici abuzive” cum s-au înregistrat în alte țări, în care numărul elevilor cu CES a fost mărit artificial la nivel local, sau în care elevii cu CES nu au fost integrați.

Pus cap la cap, însă, analiza citată arată că nu există nicio prioritizare pentru populația de elevi și pentru școlile care au nevoie de resurse suplimentare și de sprijin integrat. “Nici România Educată, nici proiectul de lege nu oferă direcții clare în ceea ce privește categoriile specifice de elevi și studenți care necesită atenție prioritară și sprijin extins”.

• Iar documentul subliniază că schimbările în formulele de finanțare a școlilor și în privința bonusurilor pentru profesori ar putea să fie insuficiente pentru a atrage profesori calificați spre școlile din zone defavorizate, autoritățile fiind îndemnate să ia în considerare măsuri suplimentare pentru a motiva și a sprijini profesorii să se îndrepte spre astfel de școli.

Sfaturi sau recomandări ale OCDE pentru autoritățile române

În condițiile existente, analiza OCDE prezintă o serie de recomandări și sfaturi pentru autoritățile române, pentru a susține eficient planurile de reformă în educație. Recomandările se bazează pe exemple din țări membre ale organizației la care și România dorește să adere.

Între altele:

• România ar putea adopta metode de bugetare strategică, precum bugetarea pe termen mediu aplicată în aproape toate țările membre OCDE. Potrivit documentului, Ministerul Educației a adoptat planuri strategice de presupun o bugetare pe termen mediu, dar acestea nu au influențat modul cum e calculat bugetul.

• Stabilirea unor criterii-cheie pentru angajările în sistemul de învățământ, criterii care pot încetini creșterea cheltuielilor asociate acestora, așa încât mai multe resurse să fie alocate altor zone prioritare

• Este dat drept exemplu modul strategic în care este alocat bugetul educației în Estonia (vezi box-ul de mai sus): prin lege, guvernul, autoritățile locale și școlile trebuie să elaboreze Planuri de Dezvoltare Strategică, iar în cazul autorităților aceste planuri trebuie să fie legate de cadre de cheltuieli pe termen mediu (4 ani), cadre în care sunt stabiliți o serie de parametri de care trebuie să țină cont bugetele anuale.

• Pentru consolidarea rețelei școlare, sunt enumerate o serie de potențiale măsuri, de la închiderea unor unități la comasarea altora în grupuri unde să fie puse la comun resursele. Analiza dă exemplul Portugaliei (vezi box-ul de mai jos), care a început o reformă a rețelei școlare în 2005, soldată cu închiderea a 47% dintre școlile publice, pe parcursul unui deceniu., proces în care Ministerul Educației a colaborat cu autoritățile locale și școlare pentru a închide școlile fără rezultate școlare și cu mai puțin de 20 de elevi. Pentru acestea, dialogul a urmărit să existe acordul tuturor părților afectate, iar autoritățile au investit în noi consorții școlare și în transport, pentru a asigura accesul la școală pentru copiii afectați. În locul școlilor închise au apărut, adesea, școli care să poată primi mai mulți elevi, cu program pe tot parcursul zilei. Iar programul a întărit mediul de învățare, a redus izolarea pentru profesorii din rural și au întărit oportunitățile pentru elevii din mediile dezavantajate.

Citește și:

EXCLUSIV Critici dure pentru „reforma” Deca-Iohannis din educație, într-un raport-cheie al OCDE, organizația la care România dorește să adere: România nu are o strategie națională pentru îmbunătățirea școlilor, bugetul pentru educație nu ține cont de obiectivele pe termen lung, iar sistemul rămâne foarte birocratic, cu un nivel ridicat de risipă

EXCLUSIV România, caz unic în Uniunea Europeană și țările OCDE ca școlile să fie controlate de două organisme – inspectorate și ARACIP. „Ineficientă și împovărătoare pentru școli” dubla-inspecție e considerată „o piedică în implementarea reformelor”, într-un raport de diagnostic al OCDE

Foto: © Andrey Popov | Dreamstime.com | Dreamstime.com sprijină educaţia din România şi oferă gratuit imagini stock prin care Edupedu.ro îşi poate ilustra articolele cât mai relevant posibil / Campania Back to school oferă posibilitatea oricărei școli, profesor sau elev să descarce imagini de calitate cu 50% discount.